ร้องทุกข์ ร้องเรียน ส่งข้อมูลข่าวสารได้ที่      sittpoj_news1@hotmail.com      sittpojnews.phichit@gmail.com 
ติดตามข่าวสารก่อนใครได้ที่ https://www.facebook.com/SittpojNewsPhichit
รู้ไว้ก่อน ก่อนที่จะแก้ไขไม่ได้
การดำเนินคดีปกครอง
เกี่ยวกับสัญญาทาง
ปกครองและระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
สาลปกครอง

๑.บทนำ
          ปัจจุบันระบบศาลของประเทศไทยเป็นระบบที่เรียกว่า “ศาลคู่” ประกอบด้วยศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่นๆ ที่ไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลอื่น และศาลปกครอง ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง คดีปกครองหมายถึงคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนกรณีหนึ่ง และข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเองอีกกรณีหนึ่ง โดยเป็นข้อพิพาทที่เกิดจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร กระทำละเมิดหรือมีความรับผิดอย่างอื่นอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือเป็นคดีพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 ได้กำหนดว่าหน่วยงานทางปกครอง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น  รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค องค์การคลังสินค้า องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ฯลฯ หน่วยงานอื่นของรัฐ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย โรงพยาบาลบ้านแพ้ว หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง เช่น แพทยสภา สภาทนายความ คุรุสภา เนติบัณฑิตยสภา และตามมาตรา 9 กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาและพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ประกอบกับศาลปกครองสูงสุดได้มีการที่ประชุมใหญ่ ครั้งที่ 6/2544 เมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2544 วางหลักเกณฑ์การพิจารณา “สัญญาทางปกครอง” ว่าจะต้องมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ดังนั้น ถ้าอยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาคโดยสมัครใจ และไม่มีลักษณะดังกล่าว เป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม

สาลปกครองสาลปกครอง

๒.ประเภทของสัญญาทางครอ
คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง เป็นคดีปกครองที่เกี่ยวข้องกับการมีนิติสัมพันธ์โดยการตกลงของคู่กรณีตั้งแต่สองฝ่ายขึ้นไปที่จะผูกพันกันในรูปแบบของสัญญา ระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครอง เราจึงควรต้องเรียนรู้แนวคำวินิจฉัยในเรื่อง “สัญญาทางปกครอง” ของศาลปกครองว่ามีการวางหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวไว้ว่าอย่างไร ซึ่งพอจะแยกประเภทของสัญญาทางปกครองได้เป็นประเภท ดังนี้

1.สัญญาจ้างก่อสร้าง
          กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 10/2545 สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงพยาบาลอำเภอระหว่างจังหวัดชุมพรกับเอกชนผู้รับจ้าง เนื่องจากการสาธารณสุขเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารโรงพยาบาลของรัฐซึ่งเป็นถาวรวัตถุอันเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะให้บรรลุผลและประชาชนทั่วไปสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรง อาคารโรงพยาบาลของรัฐจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภค และเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญา คือ การรับจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลจึงถือได้ว่าเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคและเป็นสัญญาทางปกครอง
          คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 420/2551 สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารเคมี ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อาคารดังกล่าวเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง
          คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 104/2544 สัญญาก่อสร้างหอพักข้าราชการโรงพยาบาลคณะแพทย์ศาสตร์ ของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ว่าจ้างซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายปกครองเป็นอย่างมาก เช่น ข้อกำหนดให้สิทธิแก่คู่สัญญาฝ่ายปกครองเพียงฝ่ายเดียวที่จะเลิกสัญญาได้ เป็นสัญญาทางปกครอง
          คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 16/2547 สัญญาก่อสร้างถนนคอนกรีตเลียบคลอง ขององค์การบริหารส่วนตำบลบางรักใหญ่ เป็นสัญญาทางปกครอง

กรณีไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 659/2251 สัญญาจ้างโครงการปรับปรุงภูมิทัศน์ และระบบระบายน้ำโดยรอบบริเวณพื้นที่กลุ่มวิทยาศาสตร์สุขภาพ ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้ฟ้องคดี เป็นสัญญาจ้างไม่เกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของผู้ฟ้องคดี และมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
จากตัวอย่างของสัญญาจ้างก่อสร้างหอพักข้าราชการซึ่งหากจะดูจากลักษณะของสัญญาแล้วไม่เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์ของการให้บริการในทางการแพทย์ของโรงพยาบาลแต่อย่างใด แต่ศาลปกครองได้พิจารณาแล้วเห็นว่าข้อกำหนดในสัญญามีข้อที่กำหนดให้สิทธิแก่คู่สัญญาซึ่งเป็นฝ่ายปกครองฝ่ายเดียวที่จะเลิกสัญญาได้อันมีลักษณะเป็นพิเศษ จึงวินิจฉัยว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้นการพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นอกจากจะดูวัตถุประสงค์ของสัญญาแล้ว ยังจะต้องพิจารณาถึงข้อกำหนดในสัญญาแต่ละสัญญาอีกว่ามีมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐที่ไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาคโดยสมัครใจประกอบด้วย ซึ่งจะทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามแนววินิจฉัยของศาลปกครองดังกล่าว

2.สัญญา รับทุนการศึกษาหรือลาศึกษาต่อ
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 127/2544 สัญญารับทุนการศึกษาโรงเรียนนายเรือ กองทัพเรือ ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ศาลปกครองสูงสุด ได้วินิจฉัยว่า วัตถุแห่งสัญญา คือผู้ฟ้องคดีต้องกลับมารับราชการในกระทรวงกลาโหมตามที่กำหนด ข้อสัญญากำหนดให้ผู้ฟ้องคดีถูกจำกัดสิทธิไม่ว่าการลาออกหรือโอนสังกัด การบอกเลิกสัญญาไม่อาจกระทำได้ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดให้สิทธิและอำนาจเด็ดขาดให้บอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว หรือเรียกตัวกลับจากต่างประเทศก่อนกำหนดได้ หรือหากผิดสัญญาต้องชดใช้สามเท่าของเงินที่ได้รับไป และเรียกตัวกลับหรือปลดออกจากราชการได้ แสดงถึงลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 1221/2558 การที่สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษาที่ 1 มหาวิทยาลัยขอนแก่นที่ 2 ผู้ฟ้องคดี ได้ฟ้องให้ผู้รับทุนและผู้ค้ำประกันรับผิดตามสัญญา 2 สัญญา คือสัญญารับทุนรัฐบาลกับผู้ฟ้องคดีที่ 1 และสัญญาข้าราชการไปศึกษาหรือฝึกอบรมต่างประเทศกับผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นสัญญาทางปกครอง

กรณีไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 50/2549 สัญญาเข้าศึกษาอบรมเป็นนักเรียนเดินเรือพาณิชย์ กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชย์นาวี เป็นข้อสัญญาที่ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขบังคับให้ต้องรับราชการหรือทำงานในส่วนราชการหลังสำเร็จการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาไม่ประสงค์ให้เข้าดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการจัดทำกิจการเพื่อบริการสาธารณะ เป็นการให้การศึกษาอบรมเพื่อให้นำความรู้ไปประกอบอาชีพการเดินเรือพาณิชย์ หาใช่ประกอบอาชีพที่เป็นประโยชน์สาธารณะหรือประชาชนโดยส่วนรวมจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง
จากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองจะเห็นได้ว่าไม่ใช่สัญญารับทุนการศึกษาหรือลาศึกษาต่อทุกสัญญาจะเป็นสัญญาทางปกครองเสมอไป จะต้องพิจารณาดูข้อกำหนดในสัญญาแต่ละสัญญาเป็นหลักว่ามีลักษณะที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐหรือไม่ อย่างเช่นที่ศาลปกครองได้วินิจฉัยไว้ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 50/2549 ว่าข้อกำหนดในสัญญาเป็นเรื่องการให้ความรู้เพื่อนำไปประกอบอาชีพการเดินเรือพาณิชย์โดยทั่วไป ไม่มีลักษณะเงื่อนไขบังคับให้ต้องรับราชการหรือทำงานในส่วนราชการหลังสำเร็จการศึกษา  จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 127/2544 วัตถุแห่งสัญญา คือผู้ฟ้องคดีต้องกลับมารับราชการและมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

3.สัญญาจ้างบุคลากร
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 545/2546 (ป) การที่อธิการบดีสถาบันราชภัฏสวนดุสิต ผู้ถูกฟ้องคดี มีคำสั่งให้หัวหน้าศูนย์การศึกษาตามสัญญาจ้างลูกจ้างชั่วคราวออกจากงาน เป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของลูกจ้างส่วนราชการซึ่งเกี่ยวกับภารกิจให้บริการทางการศึกษา ถือเป็นสัญญาให้เอกชนเข้าดำเนินงานบริการสาธารณะ ส่วนราชการผู้ว่าจ้างต้องปฏิบัติตามระเบียบการคลัง แตกต่างจากการจ้างลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ไม่อยู่ในอำนาจศาลแรงงานแต่เป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 60/2547 สัญญาจ้างจัดการเรียนการสอนให้นักศึกษา ของวิทยาลัยนาฏศิลป์นครศรีธรรมราช กรมศิลปากร ผู้ถูกฟ้องคดี มีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะด้านการเรียน การสอน จึงเป็นสัญญาให้เอกชนเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 278/2548 สัญญาจ้างลูกจ้างชั่วคราวรายปีด้วยเงินประกันสังคม ตำแหน่งเจ้าหน้าที่กู้ชีพ ของโรงพยาบาลราชวิถี ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นสัญญาให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินงานจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับภารกิจให้บริการด้านการรักษาพยาบาล เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 156/2558 สัญญาจ้างลูกจ้างชั่วคราวพนักงานขับรถยนต์ องค์การบริหารส่วนตำบลนามะเกลือ ผู้ถูกฟ้องคดี มีภารกิจในการพัฒนาตำบล รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะของประชาชนในท้องถิ่น จึงเป็นสัญญาเข้าร่วมดำเนินงานจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง

4.สัญญากู้ยืม
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง

คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 46/2555 สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ของกรมส่งเสริมสหกรณ์ มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร เป็นสัญญาทางปกครอง
กรณีไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 390/2550 สัญญากู้ยืมเงินกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) มิใช่สัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ ไม่มีข้อกำหนดแสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
จากคำชี้ขาดและวินิจฉัยของศาลปกครองมีข้อที่น่าสังเกตว่าศาลปกครองได้พิจารณาถึงข้อกำหนดในสัญญากู้ยืมร่วมด้วยว่า มีข้อกำหนดที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐเป็นพิเศษหรือไม่ นอกเหนือจากการพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาทางปกครองนั้นว่าเป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะหรือไม่

5.สัญญาซื้อขาย
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 726/2547 (ป) สัญญาซื้อขายติดตั้งเครื่องคอมพิวเตอร์ และอุปกรณ์ประมวลผลติดตั้งในโรงพยาบาล ของสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข มีลักษณะเป็นเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการเชื่อมโยงและรับส่งข้อมูลของประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะด้านการแพทย์ให้สะดวกรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เป็นสัญญาเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 48/2547 สัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ของกรมการบินพาณิชย์ เป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 18/2550 สัญญาซื้อร่มบุคคลโดดแบบสายดึง ของกองทัพเรือ มีหน้าที่เตรียมกำลังและป้องกันราชอาณาจักร อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะ เป็นยุทธโธปกรณ์ที่จำเป็นต้องใช้ในการฝึกและการรบ จึงเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่จำเป็นต่อการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เป็นสัญญาทางปกครอง     

กรณีไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 466/2552 สัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ตู้เอนกประสงค์ ตู้เหล็ก กระดานไวท์บอร์ด ของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลธัญญบุรี มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 132/2544 สัญญาซื้อคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ประมวลผล ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน คู่สัญญาอยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง
(เทียบกับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 726/2547 (ป) ศาลปกครองสูงสุด ได้วินิจฉัยว่า สัญญาซื้อขายติดตั้งเครื่องคอมพิวเตอร์ และอุปกรณ์ประมวลผลติดตั้งในโรงพยาบาล มีลักษณะสำคัญที่ใช้บริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางปกครอง)
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 146/2548 สัญญาซื้อดินลูกรังซ่อมถนนบนคันคลอง ของกรมชลประทาน แม้การซ่อมแซมถนนบนคันคลองฝายเป็นการทำเพื่อประโยชน์ประชาชนซึ่งเป็นบริการสาธารณะ แต่การจัดหาที่ดินลูกรังเป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ หาใช่เป็นสิ่งสาธารณูปโภคไม่ จึงมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อีกทั้งมิได้มีข้อกำหนดที่แสดงถึงเอกสิทธิของผู้ฟ้องคดีมิใช่สัญญาทางปกครอง
(ขอให้เทียบกับข้อ 1. สัญญาจ้างก่อสร้างตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 16/2547 วินิจฉัยไว้ว่าสัญญาก่อสร้างถนนคอนกรีตเลียบคลอง ขององค์การบริหารส่วนตำบลบางรักใหญ่ เป็นสัญญาทางปกครอง)
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 53/2559  สัญญาซื้อขายเครื่องถ่ายเอกสาร ของโรงเรียนบ้านหินวิทยา สัญญามีสาระสำคัญเพียงให้โจทก์ส่งมอบเครื่องถ่ายเอกสารเพื่อนำมาใช้ในการเรียนการสอน จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การปฏิบัติงานของจำเลยเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานทางธุรการเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางแพ่งอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม

6.สัญญาหลักประกันซอง หรือสัญญาจะเข้าร่วมประมูลงาน
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 658/2551 การไฟฟ้าฝ่ายผลิต ประกวดราคางานจ้างเหมาก่อสร้างอาคารที่ทำการแผนกสถานีไฟฟ้าแรงสูงระยอง ได้ประกาศประมูลงานด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้เสนอขอเข้าทำสัญญาและเป็นคำเสนอให้ปฏิบัติตามเงื่อนไขด้วย เมื่อทำหนังสือแสดงเงื่อนไขการซื้อและการจ้างด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์รวมทั้งยื่นหลักประกันซองแล้ว ถือว่าผู้ฟ้องคดีได้แสดงเจตนาสนองรับคำเสนอและก่อให้เกิดสัญญาประเภทหนึ่งขึ้นซึ่งเรียกว่า “สัญญาหลักประกันซอง” ซึ่งฝ่ายปกครองมีเอกสิทธิเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ได้มาซึ่งคู่สัญญาที่จะเข้าร่วมดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคซึ่งเป็นความมุ่งหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองหรือการบริการสาธารณะบรรลุผล มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เป็นคดีพิพาทตามมาตรา 9 (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 309-310/2559 กรมชลประทาน ประกวดราคาทางอิเล็กทรอนิกส์จ้างก่อสร้างโครงการฝ่ายคอนกรีต ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ส่งผู้แทนมาเสนอราคาตามวันเวลาที่กำหนดตามเงื่อนไขในประกาศประกวดราคา ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธิปรับผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาหลักประกันซอง

กรณีไม่เป็นสัญญาทางปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 659/2551 จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์จ้างโครงการปรับปรุงภูมิทัศน์และระบบระบายน้ำโดยรอบบริเวณอาคารเรียน สัญญาจ้างไม่เกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้ฟ้องคดี และมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ เป็นสัญญาทางแพ่ง เมื่อสัญญาหลักในอนาคตไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น สัญญาหลักประกันซองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองด้วย
เป็นข้อที่ควรพิจารณาสัญญาที่เกิดจากข้อตกลงตามประกาศสอบราคา หรือประกาศประกวดราคา หรือที่เรียกกันว่าสัญญาหลักประกันซอง หรือสัญญาจะเข้าร่วมประมูลงานด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ บางครั้งอาจไม่ใช่สัญญาทางปกครองทั้งหมด ต้องดูความมุ่งหมายของสัญญาทางปกครองในเรื่องนั้นๆ ประกอบกับวัตถุประสงค์ของหน่วยงานทางปกครองร่วมด้วย

7.สัญญาค้ำประกัน
กรณีเป็นสัญญาทางปกครอง

คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดที่ 28/2546 กรณีที่เทศบาลนครยะลา ผู้ฟ้องคดี ฟ้องธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ตามสัญญาค้ำประกันสัญญาก่อสร้างปรับปรุงถนนนั้น แม้สัญญาค้ำประกันมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาหลักซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยสัญญาหลักเสียก่อนซึ่งจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป จึงควรดำเนินคดียังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกัน ชี้ขาดให้อยู่ในอำนาจศาลปกครองสงขลา
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 521/2547 สัญญาค้ำประกันสัญญาลาศึกษาต่อของสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาลาศึกษาต่อซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง จึงต้องฟ้องศาลปกครองตามคำวินิจฉัยชี้ขาดที่ 28/2546
นอกจากตัวอย่างสัญญาข้างต้นแล้วยังมีตัวอย่างอื่น ๆ ที่ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เช่น สัญญาจ้างเหมาปรับปรุงซ่อมแซมบ้านพักข้าราชการ สัญญาจ้าทำของ เช่นติดตั้งระบบไฟฟ้า สัญญาจ้างทำความสะอาดสวนสัตว์ดุสิต สัญญายกที่ดินให้ราชการ สัญญาให้เอกชนมาจำหน่ายอาหารในสถานศึกษาของทางราชการ สัญญาการใช้น้ำประปากับการประปา สัญญาการใช้ไฟฟ้ากับการไฟฟ้า สัญญาเช่าร้านค้าสวัสดิการ เช่าโทรศัพท์คู่สาย เช่าอาคารพาณิชย์เป็นสถานที่ของทางราชการ สัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ของทางราชการ เครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ประมวลผล เครื่องกำเนิดไฟฟ้า เครื่องบันทึกข้อมูลตรวจสวนหัวใจของมหาวิทยาลัยขอนแก่น

สาลปกครอง

๓. ระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
          สำหรับระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนั้นมีบัญญัติไว้โดยเฉพาะในมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งบัญญัติว่า “การฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) ให้ยื่นฟ้องภายในห้าปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี” การฟ้องคดีพิพาทที่เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งเป็นคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) จึงมีระยะเวลาฟ้องคดีภายในห้าปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และเนื่องจากมีกฎหมายบัญญัติเรื่องระยะเวลาการฟ้องคดีไว้โดยเฉพาะแล้ว จึงไม่นำหลักเรื่องการฟ้องคดีปกครองทั่วไป ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งกำหนดให้ฟ้องคดีปกครองภายในเก้าสิบวันมาใช้บังคับ
          มีข้อควรพิจารณาในเรื่องการฟ้องคดีภายในอายุความ หากเราเป็นผู้จะใช้สิทธิทางศาลเพื่อฟ้องคดีปกครอง จะต้องฟ้องภายในกำหนดเวลานับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี โดยไม่ต้องดำเนินการเพื่อแก้ไขเยี่ยวยาความเดือนร้อนหรือเสียหายตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กำหนดไว้ก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาลไม่เช่นนั้นแล้ว ผลจะกลับกลายเป็นว่าคดีขาดอายุความได้ มีตัวอย่างการฟ้องคดีต่อศาลปกครองแม้จะไม่ใช่การฟ้องในเรื่องสัญญาทางปกครองก็อาจนำมาเทียงเคียงกันได้ ดังเช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 129/2550 ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งด้วยวาจาจากหน่วยงานที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งอยู่ว่าแบบพิจารณาคุณสมบัติของผู้ฟ้องคดีมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งไม่ครบถ้วนตามหลักเกณฑ์หรือกฎของ ก.พ.โดยจะไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเป็นหนังสือ ผู้ฟ้องคดีจึงได้ทำหนังสือไปถึงเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ(ก.พ.ร) เพื่อให้ทบทวนหลักเกณฑ์หรือกฎของก.พ.ดังกล่าว และได้รับหนังสือแจ้งเมื่อเวลาล่วงพ้นมาเกือบ 1 ปีเศษ ผู้ฟ้องคดีจึงได้มาฟ้องต่อศาลปกครองภายในกำหนดเวลา 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งยืนยันแนวทางดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รู้หรือควรรู้เหตุแห่งการฟ้องคดีอย่างช้าตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือถึงเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ(ก.พ.ร) แล้ว การที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามไปไม่เป็นเหตุให้ระยะเวลาการฟ้องคดีขยายออกไป และการฟ้องคดีนี้ไม่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้
           ตามข้อเท็จจริงจะเห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีต้องการทราบผลการพิจารณาแนวทางปฏิบัติของหลักเกณฑ์หรือกฎของก.พ.ในเรื่องการพิจารณาคุณสมบัติให้เป็นที่ยุติเสียก่อน เมื่อเห็นว่าแนวทางปฏิบัติของหลักเกณฑ์หรือกฎของก.พ.ดังกล่าวกระทบสิทธิอย่างแน่นอนแล้ว จึงได้ทำการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง แต่ศาลปกครองมองว่าผู้ฟ้องคดีได้รู้หรือควรรู้เหตุแห่งการฟ้องคดีอย่างช้าตั้งแต่วันที่มีหนังสือให้ทบทวนหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่จำเป็นต้องรอให้ได้รับผลการพิจารณาก่อนแล้วจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาล จึงเป็นเรื่องที่ควรระมัดระวังเป็นอย่างยิ่ง แม้จะดูว่าเป็นเรื่องที่ฝืนธรรมชาติอยู่มากก็ตาม เพราะเป็นการไม่แน่ว่าผลการพิจารณาทบทวนแนวทางปฏิบัติของหลักเกณฑ์หรือกฎของก.พ. จะกระทบสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ซึ่งหากเป็นผลดีและไม่ได้กระทบสิทธิของผู้ฟ้องคดี สิทธิในการฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีย่อมไม่เกิดขึ้นอย่างแน่นอน

สาลปกครอง

๔.บทสรุป
จากตัวอย่างแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องของสัญญาทางปกครองประเภทต่าง ๆ บางครั้งศาลปกครองไม่ได้ดูที่วัตถุประสงค์ของหน่วยงานทางปกครองว่าเป็นไปเพื่อจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือไม่แต่เพียงอย่างเดียว แต่พิจารณาถึงลักษณะของสัญญาทางปกครองนั้นด้วยว่าสิ่งที่จัดซื้อหรืองานที่จ้างให้ทำนั้น ไม่ได้เกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงแล้วในบางเรื่องอย่างเช่น การซื้อเครื่องถ่ายเอกสาร คอมพิวเตอร์ วัสดุครุภัณฑ์ การจ้างปรับปรุง หรือซ่อมแซมถนน ก็เป็นไปเพื่อสนับสนุนการทำงานของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยแท้ หรือแม้แต่ในการเรื่องการพิจารณาสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองจะวินิจฉัยไปแนวทางว่าหากสัญญาหลักเป็นสัญญาทางปกครอง สัญญาอุปกรณ์ถือเป็นสัญญาทางปกครองด้วย แต่ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 146/2548 ศาลปกครองสูงสุด ได้วินิจฉัยว่า สัญญาซื้อดินลูกรังซ่อมถนนบนคันคลอง ของกรมชลประทาน แม้การซ่อมแซมถนนบนคันคลองฝายเป็นการทำเพื่อประโยชน์ประชาชน ซึ่งเป็นบริการสาธารณะ แต่การจัดหาที่ดินลูกรังเป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ หาใช่เป็นสิ่งสาธารณูปโภคไม่ จึงมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ดังนั้น ในการพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นอกจากจะต้องพิจารณาถึงลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ แล้วจะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงของข้อกำหนดในสัญญาให้ละเอียดถี่ถ้วน รวมทั้งต้องศึกษาแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองร่วมด้วย จึงอาจจะได้ข้อยุติ

 

บทความและรายละเอียดเกล็ดความรู้...

โดย นางสาวอารีย์  วรรณาเจริญกุล
นักวิชาการสรรพากรชำนาญการพิเศษ รักษาการในตำแหน่ง
ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย กลุ่มกฎหมาย สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง เรียบเรียง

 
แบ่งปันใน facebook